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完善我国产品责任法律制度的思考

来源:国家质检总局 首发子站:市场秩序处 首发栏目:政策法规 日期:2014-01-20 今日/总浏览:1/643 1774

一、清醒认识我国产品质量现状 

1、改革开放三十多年,我国经济社会发展取得了巨大成就,目前已成为全球第二大经济体,100多种工业产品产量占全球第一位,2012年货物贸易总额已超过美国居全球第一位,“中国制造”已风行全球。显然,这反映了我国经济的整体质量素质和产品质量竞争力已大幅提升,也表明我国的质量管理体制、法律法规等发挥了重要作用。 

2、 但同时也应看到,我国总体质量状况仍存在突出问题,现状不容乐观。 

突出表现为: 

——近年来持续发生重大产品质量安全事件:三聚氰胺、瘦肉精、地沟油、 

塑化剂白酒、假葡萄酒、锦湖轮胎、假化肥、假种子、假羊肉、毒生姜、毒花椒、毒饺子等,连续不断,不胜枚举。 

——出口商品中,中国长期处于国外通报召回问题产品数量首位。如2012年,欧盟RAPEX(非食品类消费品快速预警系统)对华发出通报数1100多项,占通报总数的比例为57%;美国CPSC(消费品安全委员会)对华发出通报数170多项,占通报总数的65%。中国成为外媒中的假货天堂,尽管有炒作成分,但也值得重视。 

——总体质量损失仍然巨大。近年国家产品监督抽查合格率,2011年为87.5%2012年为90.2%2013年上半年又回落到88.9%,按照有关专家的估算,每年产品质量不合格的直接损失超过5000亿元。还有研究显示,中国环境生态成本损失占GDP3%以上(2012GDP总量是52万亿人民币),其中大部分与工业产品生产相关。 

总之,在看到我国改革开放以来经济快速发展、质量水平不断提升的同时,也必须认识到,“总体质量水平不高、质量安全问题还很突出”,也是我国现阶段总体质量状况的客观事实,不如此就不能深入理解“十八大”明确提出今后要更加注重“质量和效益”的发展,也不能全面把握国务院颁布的《质量发展纲要(20112020)》明确提出要“建设质量强国”,将质量问题视为国家战略问题。 

  

二、产品质量问题突出反映了我国产品质量法律制度存在缺失 

    1、产品质量问题的核心是法制问题 

产品质量问题涉及面宽,成因具有综合性,既有技术问题,管理问题,也有道德问题、教育问题,但归根到底是法制问题。因为,质量水平的高与低、质量安全是否有保障,最终的落脚点在于产品和服务,而产品与服务最终是由人的行为决定的。 

在现代社会,如果建立了比较良好、完善的法律制度,产品或服务的提供者,就会设法去关心质量、注重安全,能有效规范人们的质量行为,最终推动全社会质量水平的提升,使质量安全得到保证。相反如果一个社会相关质量的法律制度问题多,存在偏差、漏洞,那么人们的质量行为就不能得到规范,质量问题就会普遍出现,越来越突出。 

因此,质量法制的建设带有根本性、基础性。 

2、我国的质量法制需要理念更新和规则完善。 

应该说,我国质量法制经过了多年积累,已具备了一定的基础,特别是《产品质量法》颁布二十年来,在整体上发挥了保障和促进质量发展、质量安全的重要作用。但时至今日,我们也明显感觉到,以《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》、《计量法》、《标准化法》等为代表的质量法制体系存在着突出问题,需要在理念、制度、规则上进行完善。 

一般而言,我们认为,质量发展与质量安全的应对,应从三方面入手:A、质量水平的提升主要依赖市场竞争,充分发挥市场机制优化配置资源的作用,使质量要素成为市场主体之间竞争的核心要素,就能促进整体质量水平提升;B、质量安全主要靠监管,特别是现代风险社会,质量安全事件涉及社会公共利益,容易造成大的社会危害,因此需要通过有效监管预防风险、控制风险;C、政府质量促进职能的发挥。包括培育市场、弥补市场失灵、质量教育、质量技术的推广、质量奖励等。另外,中国社会发展的阶段性和体制优势,决定了政府在质量促进方面可以发挥更重要作用。 

比较而言,我们既往的质量法制存在着理念偏差,也存在较大的规则缺失。 

比如,长期以来我们强调通过政府监管来推动质量发展、保障质量安全,《产品质量法》的主要制度设计是质量管理为中心,以事前监管为主,事后制裁为辅,不太重视产品责任,未充分发挥市场机制的作用。 

这一模式在计划经济时代有其合理性——经营主体单一(国有、国营企业)、全能政府(掌握经济计划、干部任免)等,但市场经济体制确立后,局限性日益凸显(比如市场主体多元,有限政府下对企业控制力的弱化,监管资源的有限性)等。同时,质量管理的体制机制也存在问题:监管的方式是分段监管,监管部门难以形成合力;基层监管力量薄弱,技术手段落后;特别是行业、消费者、社会组织参与不足等等。 

这些因素的叠加,使我国产品质量提升和质量安全保障的预期效果远未达到,经营者质量行为并未得有效约束——总体质量水平不高,假冒伪劣问题突出,与此不无关系。 

    3、产品责任法律制度建设须大力强化 

我们认为,要真正促进产品质量提升、保障产品安全,我们的制度完善方向是充分发挥市场机制的作用,其中法制建设的主要方面是强化产品责任法制。 

产品责任是指生产者、销售者等责任主体因产品存在缺陷造成他人损害的所应当承担的损害赔偿责任。这一制度是随着近代大工业生产的不断发展而诞生和成长的,现已成为各经济发达国家非常重要的法律领域。产品责任法律制度之所以快速发展,成为现代法律体系中的重要部分,最重要的是这一制度具有与现代经济发展特别是市场机制相适应的制度功能。 

学界一般认为,产品责任法的出现和发展是与消费者保护密切相关的,越重视消费者保护的国家,往往产品责任法越成熟、发达,因此,美国产品责任法被誉为“世界上最先进、最精致的消费者保护制度”。这是客观、准确的。但深入观察,这又是不全面的。产品责任法的发展的另一大功能还在于能“有效促进企业关注产品安全,进而提升产品质量水平”,因为,第一,如果企业不注重产品安全,就会因产品存在缺陷而增加赔偿风险,甚至付出高额的损害赔偿金,会“得不偿失”;第二,产品责任制度的发达,能调动消费者维权积极性,从而形成对企业不法质量行为的有效监督;第三,也是最为突出的,产品责任涉及众多消费者,该制度的运行,能有效汇集、传播企业和产品的负面质量信息,削弱企业声誉,最终减少企业未来交易机会,使其在市场竞争中被淘汰。这些因素,因为触动了企业求利的本性,往往能更有效地约束企业质量行为,促使其注重产品质量安全,提高产品质量水平。西方国家产品责任法的发展普遍验证了这一经验。 

比较而言,我国产品责任制度不是太发达,产品质量问题的应对主要靠行政监管,这种模式与市场经济的发展、民众对产品质量安全的需求已经不相适应,需要改变。 

  

三、我国产品责任法律制度存在的主要问题及其完善 

1986年制定《民法通则》规定“产品责任”条款,到1993年先后颁布《消费者权益保护法》、《产品质量法》,再到近年来颁布《食品安全法》、《侵权责任法》,我国产品责任法律制度经历了二十多年的发展,已经形成了以《侵权责任法》、《产品质量法》为主、以其他法律和行政法规为辅的产品责任法律体系。这一体系对于消费者权益保护、促进经济发展也起到了重要作用。但整体上看,还存在较多不足。 

1、产品缺陷认定标准方面,既存在冲突矛盾,也存在操作细化难题。 

承担产品责任首先要确定产品存在缺陷,这是前提和核心问题。我国的相关规定主要集中在《产品质量法》第四十六条:“本法所称缺陷,是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险;产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,是指不符合该标准”。一般认为,我国产品缺陷的认定标准是“不合理危险”标准和法定标准(国家标准、行业标准)两者的结合,且法定标准优先适用。 

这一做法有一定的合理性——有利于国家强制性标准的推行,进而保障产品安全;也有利于增强司法实践中缺陷判断的客观性,提高审判效率。但问题也很突出——A、两个标准会冲突,以法定标准判断不符合产品缺陷是“不合理危险”的本质;B、标准往往吸收生产商参与,且难以及时修订,对消费者保护不利;C、更为突出的,是我国未确立“不合理危险”的判断规则,导致法官要么唯法定标准是从,要么行使自由裁量权不规范,以致于判决矛盾不一。 

完善——A、确立“不合理危险”为唯一标准,通过司法解释明确不符合法定标准即存在缺陷(并明确符合法定标准不能作为被告单独的抗辩理由);B、对产品缺陷进行分类(制造缺陷、设计缺陷、警示缺陷),分别适用“对预期设计的偏离、”“风险——效用”标准(损害出现的可能性、严重性,产品的使用价值和社会效用,阻止损害运用不同设计的成本,更安全替代性产品的可能性)。 

2、产品责任损害赔偿范围问题。 

    产品责任的最终落脚点是损害赔偿,赔偿范围、数额的大小多少,往往直接决定了产品责任制度功能的发挥。 

按照大陆法系的立法体例,我国产品责任领域主要实行补偿性赔偿原则,强调损害损害赔偿的填补性,即实际损害多少,赔偿多少。在我国相关法律规定中,既包括财产损失赔偿,也包括人身损害赔偿。 

比较而言,我国产品责任损害赔偿争论比较大的是惩罚性赔偿和精神损害赔偿问题。 

从我国的相关法律规定看,惩罚性赔偿制度在适用范围、条件及赔偿数额的规定都比较严格。主要规定有《消费者权益保护法》第49条(产品或服务欺诈,双倍赔偿)、《食品安全法》第96条第2款(生产商生产或销售商明知而销售不符合食品安全标准,十倍赔偿)、《侵权责任法》第47条(明知产品存在缺陷仍生产、销售,造成死亡或健康严重损害,相应惩罚性赔偿)。 

这些规定对于产品责任功能的发挥(保护消费者权益、保障产品安全)究竟效果如何? 

——《消法》双倍赔偿,有一定的效果,但仅适用于生活消费者。 

——《食品安全法》十倍赔偿,但食品一般价值低,赔偿数有限,难以激励消费者维权。 

——《侵权责任法》,条件严格(王胜明主编《侵权责任法解读》:“第47条贯彻了严格限制惩罚性赔偿的适用范围和条件的立法意图,”——“明知”+死亡或健康严重损害),功能有限。 

美国:《统一产品责任示范法》(不顾后果的漠视态度)等,相关判例(产品责任案件中占到10%),注重行为人的主观状态:恶意或重大过失,行为具有不法性及道德上的可遣责性,要求有损害后果,但不一定非是死亡或健康的严重损害。赔偿金额一般较高(陪审团决定,考虑被告财产情况、过错程度、损害后果、获利情况,事后态度等,法官可以调整)——作用:补偿、制裁、遏制或威慑。 

目前,我国的惩罚性赔偿制度在产品质量安全领域发挥遏制或威慑作用不足,值得反思。 

学术界也有些反对意见,认为大陆法系不接受(损害赔偿的填补性;私法平等性等),会出现新“王海现象”(如何评价?),企业破产(现在是劣币驱逐良币),无法赔偿(责任保险、行业救助基金等)。从社会发展的需要看,应进行调整,以鼓励消费者维权,充分保护自身权益,也有效保障产品质量安全。 

此外,我国也存在精神损害赔偿范围比较窄(最早适用于人格权,后逐渐扩大,如消法、产品质量法的残疾赔偿金、死亡赔偿金等,特别2001通过司法解释扩大到生命权、健康权、人格尊严、人身自由等),但总体看赔偿数额不高,特别是与美国等注重保护消者权益的国家比,给企业造成的压力不大,无法有效约束企业质量安全行为。 

此外,最低赔偿额制度也值得重视,这是调动小额消费者维权积极性的重要制度设计。这次《消法》二审稿规定了500元的最低赔偿标准,是一个进步。 

总之,要通过制度设计,改变不法企业“赔的没有赚的多”的状况,有效约束其质量行为。 

3、产品责任纠纷中的举证责任分配问题 

民事诉讼法规定民事诉讼的基本原则是“谁主张、谁举证”,产品责任属特殊侵权,按相关法律规定受害人需举证证明产品缺陷、损害结果、两者之间存在因果关系。最高院《民诉证据规定》只对生产者就法律规定的免责事由进行举证,因此产品侵权案中产品存在缺陷的举证责任仍由受害人承担。一方面,现代科学技术不断发展,产品日益复杂,由受害人承担产品存在缺陷的举证责任往往负担很重;其次,许多质量安全事故中缺陷产品已经毁损,证明产品存在缺陷的举证难度更大;第三,事故的受害人往往已遭受经济、精神损害,却还需支付额外的费用(甚至比较高的鉴定费用)去举证,不利于保护受害人的合法权益。 

美国法的经验值得借鉴。在产品责任案件中,即使没有关于产品存在何种缺陷的直接证据,受害人只要出具间接证据,法官就可以推断产品存在缺陷。如果生产者否认,就应举证证明该产品不存在争议的质量瑕疵或缺陷。《第三次侵权法重述:产品责任》第3条:“当伤害原告的事故存在下列情形,没有关于何种具体缺陷的证据,可以推定原告所遭受的伤害是由在产品销售或分销时已经存在的产品缺陷导致:(a)这种伤害通常由于产品缺陷引起;并且(b)在具体案件中,不是仅仅由于产品于销售或分销时存在的缺陷以外的原因引起的。”对于(b)项,往往由原告依据“优势证据”证明标准向陪审团证明事故不是由产品缺陷以外的原因导致即可。——这种做法,降低了受害人的举证负担,有利于受害人维权,值得借鉴。 

我国应进行借鉴,利用立法或司法解释,对相关规则进行调整。 

4、多元化纠纷解决机制问题。 

产品责任的落实,最终需要有效的权利救济制度安排。而产品责任纠纷中,小额纠纷占了较大比例,如果都依赖诉讼途径解决,法院将不堪重负,消费者也会因成本高昂而收益不多而视为畏途。解决这一问题的方式,主要是应建立多元化纠纷解决机制,通过调解、仲裁、诉讼等多种方式,满足消费者权利救济需求。 

其中需特别注重的是小额纠纷机制的建立。我认为可以参照美国小额法庭制度,在司法体系内建立专门的小额诉讼程序,对于小额纠纷,按照“简易、便民、及时”的原则处理。比如可以实行诉讼文书的格式化(起诉表格、格式化判决)、采取宽松的证据规则、审理时间方式均较为灵活(周末或晚上开庭,限制律师参与)、注重协商与调解、一审终审制等。我国修改后的《民诉法》162条仅规定了标的额为上年度当地年平均工资30%以下的简单民事案件,实行一审终审制,还有较大的完善空间。 

5、产品责任保险制度(分散风险,保障消费者权益,引入保险业力量约束企业质量行为) 

  

    当然,回过头来,我并不认为只要完善了产品责任法制,我们的产品质量、产品安全就能有很好的保障。我依然认为,要有效应对产品质量安全问题,必须进行系统的法制建设,包括完善产品安全监管法、产品责任法和产品质量促进法,充分发挥政府管理和市场机制的双重力量,并借助消费者维权、行业自律、社会监督,建立起相互支撑、互相补充的法律制度体系,有效规范企业的质量行为,我国的产品质量水平才能真正提高,我国的产品质量安全才能有效保障。从这种意义上讲,《质量发展纲要(20112020)》提出构建“政府监管、市场调节、企业主体、行业自律、社会参与”的质量工作格局,是非常精辟的论断,但关键要在这五个方面有效推进,重在落实。 

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